关于乡村治理现代化进程中的“三治”方略调研报告

习近平总书记强调“基层强则国家强，基层安则天下安”。乡村处于国家治理的底层，为解决乡村的可治理性，有关文件把乡村界定为乡镇及其以下行政区域，包括乡镇和行政村（自然村）两个层次。依照此标准统计，我国大约有X个乡村组织，乡村人口约占全国总人口的X％。基层治理主体“主要是指国家县乡一级的政府部门，或者指城市社区一级的部门，以及各行政部门的职能部门”。乡村治理成效不仅影响乡村自身发展，更牵涉整个国家的长治久安。党的十九大报告提出“自治、法治、德治”（以下简称“三治”）相结合的乡村治理体系。十九届四中全会提出“构建乡村社会治理新格局，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。我们要认真研究乡村治理进程中“三治”方略的内涵、作用和实施进路等问题，揭示乡村“三治”方略的内在逻辑和制度安排，夯实乡村社会治理这个根基，助力乡村良政善治的达成。

一、“三治”方略的内涵、体系、内在机理

根据中央文献资料和有关文件，乡村基层“治理方略”是指经过精心设计并通过实践运用、检验且效果良好、显著的手段和策略。所谓“三治”是乡村各级组织按照我国治理体系进行的“自治、法治、德治”。目前在社会治理上，一般都把乡村基层治理定位于村级治理，“三治”是基本方略。

（一）“三治”方略的内涵

乡村治理中将“三治”作为一种系统化工具、策略，实现乡村良政善治的效果且被自觉采用时，就称为“三治”方略。其中“自治”本质上就是民治，即民主之治，也就是人民共建共治共享。通过“自治”增加活力，创新“自治”运行机制，尊重人民群众主体地位，激发人民群众的自治资源，形成基层治理的内生驱动力，保障人民群众在基层治理中的权益，以主人翁身份积极参与其中并享有评判权。“法治”是通过“规则之治、程序之治”实现治理；是依法治国的全面贯彻，是乡村治理的基本手段。良好地运用法治思维及法治手段推进基层治理是实现乡村治理强有力的保障。通过司法便民、调解模式的创新及社区网格化等推进法治效力在基层的广泛应用。德治，即“以德治理”，对乡村干部、群众进行思想政治教育、政策宣传，以实现党的思想渗入，动员社会各种力量积极参与乡村公共事务的治理活动。通过强化道德教育，以德润人心，引领民风。通过“德治”发挥社会主义核心价值观、家教家风、道德评议的作用。将“德治”内化为村民尊重且自觉遵守的行为规范，对“自治”和“法治”形成补充，以“德治”扬正气，最终实现乡村社会既安定有序又充满活力。

（二）“三治”方略治理体系

“三治”方略由两个基本层次构成：一是“三治”方略的科学化、规范化、制度化，二是“三治”方略的合理运用。“三化”有利于促进治理组织的合法性构建和治理能力建设；“合理运用”可以实现对乡村公共事务的有效治理。“三治”方略主体是乡村地方党组织和乡村治理组织，包含乡村地方党组织（县级、乡镇级党委），也包含其他乡村各级组织（乡村机关事业单位、社区组织、社会组织、群体组织和其他乡村单位等），是一个多维度的范畴。“三治”方略的客体是乡村公共事务。乡村治理领域涉及社会治安、公共安全（安全生产、食品药品安全、防灾减灾救灾）、社会矛盾预防与化解、乡村治理四大核心领域。治理主体在自身合法性构建和治理能力建设中同时扮演着乡村治理客体的角色，此时，“三治”方略的主体和客体具有同一性。乡村党组织通过执掌乡村政权、全面治理乡村各领域的公共事务发挥作用，“三治”方略的合理运用能够促进乡村治理的有效实施。

（三）“三治”方略的内在机制

由于自然禀赋和历史原因，“三治”方略的运用主要是以“三治”分开的状态发挥作用，分别按照各自的工作内容和范围对乡村进行社会治理、乡规民约教育和自我约束。由于实施新型城镇化战略，尤其是在乡村振兴战略推动下，乡村“三治”方略的内在机制不仅要增强乡村治理效能、强塑良好组织环境和政治生态，更要满足社会期望、消解群众和乡村干部对乡村治理的价值认知，在实践中协同加快推进乡村治理体系和治理能力现代化进程。乡村治理要统分结合，从制度调适、环境优化和动机重塑多个维度构建治理体系新机制，“三治”合一，才能实现治理有效。

作为治理活动，“三治”通过分工协作、权责明晰实现全面领导乡村各领域的公共事务。但因目前乡村开放性不断加大、村民的权利意识不断增强等，治理乡村各领域的公共事务需要将国家权力与乡村群众力量有机结合，实现“三治”融合。通过计划决策、领导指挥、组织协调、控制干预实现各级政权组织治理资源的有机整合，增强治理能力；通过对乡村政权机构的意志输入、干部进入、组织嵌入和思想渗入，通过乡村治理高效化、乡村治理民主化、乡村治理协同化、乡村治理德教化和乡村治理法制化，高效推进乡村治理，确保乡村发展和稳定。

“三治”方略作为一种系统化手段和方法，“三治”融合和“三治”分开是缺一不可的，“三治”融合是实现乡村治理的目的，“三治”分开是实现“三治”融合的手段和方法，是党和国家长期实践总结出来的系统化、理论化的方法论。“三治”方略创新“自治”运行机制，尊重人民群众的主体地位，激发人民群众的自治资源，形成基层治理体系的内生驱动力。通过“法治”实现“规则之治、程序之治”，是乡村治理现代化强有力的保障。司法便民、社区网格化等法治创新推动法治效力在基层的广泛应用。通过强化道德教育、引领民风，将“德治”内化为人民尊重且自觉遵守的行为规范，对“自治”和“法治”形成补充。

“三治”方略有效整合多方面治理资源，如在领导力量上，党组织通过领导指挥、控制和协调各级政权组织整合治理资源；在干部配备上，通过治理理念、治理文化、治理方式和治理保证等方面的调整、转型培育乡村治理主体的治理能力；在治理体系建设上，通过将党的主张和精神作为乡村治理活动的指导思想，落实为乡村治理的具体政策；在制度建设上，通过正式的、非正式的组织结构和制度规则的调整、创新形成具有相互作用机制并发挥高效的乡村治理体系。构建以自治为基础、法治为保障、德治为辅助的乡村治理体系是实现乡村治理现代化的重要途径。

二、“三治”方略对乡村治理现代化的作用

“三治”作为中国乡村治理效果显著的治理方略，被赋予乡村治理活动的政治合法性，获得源源不断的民心支持和拥护，在我国多地实践应用并形成显著成绩。然而，乡村治理环境复杂，涉及领域众多，公共事务繁多，群众文化素养水平参差不齐，致使乡村治理任务面临困难重重，“三治”方略要通过乡村治理体系的整体构建，优化结构、系统提升，在高效化、民主化、协同化、德教化和法治化方面推进“良政善治”。“三治”方略在乡村治理中有以下作用：

（一）有利于乡村治理高效化乡村治理高效化强调在乡村治理工作中通过乡村治理的科学化、规范化不断提升乡村治理效能的过程。

作为乡村治理现代化的首要衡量标准，乡村治理高效化要求党的执政能力、领导水平和治理能力的本领要强。“三治”方略通过治理规则的制度化、治理过程的规范化促进乡村治理机构治理能力建设。乡村党组织将各级党组织嵌入对应的乡村各级组织中开展乡村治理活动。依照国家治理的系统性并结合乡村现实的复杂性，通过民主制度体系、法治体系、社会管理体系、公共事务体系等制度体系的不断完善保证乡村治理体系的搭建，实现乡村治理的稳定性。同时，乡村治理事务的“零碎化”造成了乡村治理低效性和风险性等问题。在乡村治理各环节上，“三治”方略加强科学的制度化建设，提高制度的效率，增强制度的权威；增强乡村党组织的政治领导本领、科学发展本领、群众工作本领、狠抓落实本领等执政本领，按照规范流程公开公平地开展治理工作，不断提升内驱力；利用组织的影响力、感召力引导、说服社会各种力量积极加入治理活动；通过“三治”方略将乡村党组织建设的成效转化为乡村治理效能的提升，实现乡村治理现代化的高效化。

（二）有利于乡村治理民主化乡村治理民主化是实现乡村治理现代化的基本前提。

乡村治理民主化建设的重点在于构建民主化的表达机制、培育民主化的治理意识，使公众的利益诉求表达渠道畅通，充分实现民众广泛且有序参与乡村治理过程。有序的政治参与性越广，乡村治理的民主化、科学化程度越高。要最大限度吸纳多元治理主体参与乡村治理发展，“三治”方略的政治吸纳机制主要体现在政党吸纳和乡贤参事会吸纳。

我国乡村地区党组织层次多、覆盖面广，对促进乡村治理民主化具有重要作用。其凭借主体资格参与乡村政治治理的过程，可以便捷地广泛吸纳公众发展成为治理主体。一是坚决抵制官僚主义、形式主义、享乐主义等腐朽思想，走到乡村人民群众中去，了解、吸纳人民群众的诉求、意见和建议，实现更广泛、更深入地吸纳民众的政治参与；二是乡村治理党组织应真正落实基层群众自治权，通过民主协商、民主选举、民主决策等切实保障民众的民主权力。三是乡村治理党组织要在公众的监督下决策和行动，确保人民当家做主的乡村治理民主化。

乡贤参事会吸纳是通过乡贤参事会的渠道吸纳乡村群众开展乡村文明建设和行动。如X县在乡村治理的重大决策时邀请群众对乡村治理过程及治理效果进行监督、评议，开展充分的涉及乡村的公共事务、创业致富、矛盾纠纷化解、乡风文明和慈善公益等方面“村事民议”活动，通过互联网会议平台反映乡情民意或提供政策建议，有效引导村民民主参与乡村治理过程。

（三）有利于乡村治理协同化乡村治理协同化意味着乡村治理的多元主体协同运用多种现代信息技术，分工协作、整合资源、发挥共享优势，实现乡村高效化、智能化、协同化的精准治理。

“三治”方略的科学化实施能够促进以下两方面的协同化和精准化治理：一是“三治”方略的协同治理促进乡村治理主体间的协同性。乡村治理主体间良好的协同关系是乡村治理现代化的重要标志。多元治理主体间通过分工协作、权责分明、合理有序的治理关系实现乡村治理的高效化。治理主体间因分工不明、协作不匹配就容易产生治理脱节、治理错位等问题，并引起乡村治理工作中的诸多矛盾。“三治”方略通过科学的权责配置体制解决了治理主体缺位、错位、权力责任分工不明确等问题，避免了治理主体因内耗挫伤工作积极性，协调了多元治理主体间的关系，实现了乡村治理的协同化。如把更多资源有针对性地下沉到基层，通过权责分明的网格化治理模式覆盖整个乡村治理，有针对性地为民众提供服务。二是“三治”方略促进乡村社会主体间形成广泛共识。我国乡村地区广袤，地理环境的差异性、经济主体的多元性、利益关系的复杂性、文化风俗的多样性等形成了乡村社会主体间关系的复杂性。“三治”方略分别着手自治、法治、德治，以民众利益最大公约数为政策制定原则，最大限度地寻求各社会主体共同价值观和利益的共同点，从而形成意见共识和利益共识，实现社会主体关系的融合融洽。如针对农村家族化、宗族化使“村民自治”被少数人所控制的不和谐现象，“三治”方略实现治理主体的一元到多元化，在求同存异基础上寻求各方共同利益，争取更多民众的广泛认同。

（四）有利于乡村治理德教化乡村治理现代化应以乡村的公序良俗为基础，开展有效的乡村治理。

乡村的良好社会秩序除了通过合理的法律法规约束社会主体行为外，还需要从“德治”方面引导社会主体自觉遵守社会规则，实现乡村的良政善治。“德治”通过思想教育、价值引导、弘扬传统美德等方式，润物细无声地影响一个人的德行。与其他乡村治理方式比较，德治更具有包容性和调节性，能解决一些法治所难以解决的社会问题。从经济效用角度来讲，在某些情况下德治会比依靠法律解决冲突更具有优势。在社会主义核心价值观的引导下强调优秀传统美德的传承、弘扬精神文明建设，实现乡村振兴中的文化振兴，推动乡村治理的德教化建设。

（五）有利于乡村治理法治化乡村治理法治化指乡村治理主体在乡村公共事务治理过程中坚持法治精神，依法治理、依法执政、依法行政。

乡村治理法治化是乡村治理现代化的重要表现形式和坚实后盾保障，是乡村治理的一场深刻革命。在乡村治理法治化建设中，“三治”方略在思想建设、组织建设、纪律和制度建设等方面发挥着不可或缺的作用。首先，在政治理念坚定性建设中，正确的法治观培育是价值观建设的基本内容。广大乡村基层干部要牢固树立正确的法治观念，提高法治意识，用良好的法治素养、法治思维依法执法、依法办事。其次，在组织建设上，领导干部的选拔和培养，应将“是否具有正确的法治观、具有较强的法治意识、具有良好的法治素养和能否遵守法律并依法办事”作为选拔、考察干部的基本标准，同等条件下优先选拔和培养法律素养好、依法办事能力强的党员干部。广大党员作为公民的最基本底线要求应遵守国家法律法规，党要保持先进性和纯洁性决定了广大党员干部要更加严格遵守党纪党风。在乡村党组织的纪律建设中，通过党纪党风的规范形成自觉意识，养成遵纪守法的涵养，提高依法办事能力，维护法律权威，推进乡村治理法治化水平。

三、“三治”方略在乡村治理现代化中的实施进路

治理现代化是国家现代化发展的必然，“三治”方略深刻影响着乡村治理现代化发展。自治赋予德治基础秩序层面的载体，法治赋予德治强力的支撑，德治赋予自治和法治正义的力量和底色。在促进乡村治理现代化发展、推动乡村振兴策略中有效实施“三治”方略的进路是：

（一）法治进路

在乡村治理实践中，民众的行为容易受左邻右舍、农村熟人等的影响，公众的法治意识、法治思维比较缺乏。当民众遇到自身利益被侵犯、产生矛盾时，无法正确使用法律手段和方法维护自身权益。同时，民众对党的政治立场、政治路线、政治原则、大政方针等缺乏认识和了解，党的政治建设和法治建设对人民群众认知力、凝聚力的形成无法发挥良好的引导作用。乡村基层法治化治理仍然比较薄弱。“三治”方略在“三治”分开环节对乡村治理主体要进行法治体系建设；在“三治”融合环节，对乡村公共事务的治理要依法治理，将法治思想贯穿于整个乡村治理全过程。以法治作为村民自治顺利推行及有效实施的基本保障底线，树立乡村公共事务治理的基本依据和标准。用法治手段来维护乡村振兴的顺利推进。

一是要按层级、地域、部门分解目标体系，完善推进乡村法律法规体系，实现乡村治理有法可依。通过法治原则、法治立场、法制纪律、法治定力、法治策略等方式统筹各项乡村公共事务的法治化管理。通过搭建乡村公共法律服务平台，完善法律顾问工作，如X县“三官一律”制度；完善矛盾纠纷调节机制，扩充居民调解员队伍，构建公共安全、矛盾纠纷化解、突发应急等工作机制实现乡村治理的法治化建设。针对一些乡村具有积极促进作用的村规民约，可以加强其制度化建设，通过村规民约的“软法”实现治理。

二是各级司法部门要加强对乡村法治化治理的支持力度，聘请党员干部和司法人员担任乡村法律工作人员，组织相关法律法规培训。如X省乡村法律“明白人”队伍建设，通过基层法律知识宣传、说法说政策、民主协商政策的推广，实现法治化治理的“人员嵌入”和“意识输入”。“人员嵌入”从乡村治理干部层面保障乡村治理政策符合法律法规。“意识输入”引导群众依法解决各类矛盾问题。以法治化角度支持乡村振兴，保证小村治理的有效开展。

三是要加大法治化宣传，通过互联网等媒介宣传法治观念，强化和提升村民的法治化意识。通过微信、视频直播、公众号等方式加强村民的法律意识和法律素养，提升村民通过法律手段维护自身合法权益的能力。通过特定的乡村法治议题讨论聚合公众认同感，获取民众支持和资源，广泛的群众支持能保障乡村法治治理政策的顺利实施。

（二）自治进路

我国村民自治制度始于改革开放初期村民的自发探索。“村民通过村民自治组织依法解决和办理与村民利益相关的村内事务，实现村民自我管理、自我教育、自我服务”，形成了具有中国特色的基层群众自治制度，奠定了“三治”方略的理论基础和实践范例。纵观全国各地乡村治理的实践案例，村民自治组织是推动村民积极参与乡村公共事务治理最有效的方式。乡村治理者与被治理者不再是二元对立的关系，而是通过正面激励整合村民力量、资源，促进村民主动参与治理过程，实现村民自己的事情自己决定。赋能基层自治制度，不断健全基层群众自治制度；尊重群众主体地位，赋能群众自主探索权利，激发群众自治的内驱力。乡村自治将人民群众作为推进乡村治理现代化建设的最大受益者、最积极参与者和最终评判者。

一是构建“多元主体协同自治”的格局，扩大乡村治理主体范围。培育新型农民主体，建立自治平台。通过打造多层次基层协商格局深化自治实践。通过建立自治平台实现政务公开和权力制度，拓宽群众参与乡村治理活动渠道以提高村民自治的能力。同时，培育新型乡村社会组织，例如农民专业合作社、互助协会、志愿者联合会、村乡贤等社会组织，健全乡村治理工作机制，通过其公益性、服务性、互助性特点激发民众参与乡村治理的积极性。最大限度地聚合各种社会组织力量，推动其积极主动参与乡村治理活动，各治理主体间达成乡村治理共识。

二是网格化治理模式的搭建和实施。网格化治理模式进一步细分了乡村组织结构的治理模式，缩小了治理单元，使治理更有针对性。其精髓是通过小集体行动的便利性和与之高度相关的公共利益、公共事务实现基层民主运转。同时，网格化治理主体除了原有的党组织干部、村级干部职位，更多包含了党员、群众代表、宗族组长等，实现了自治进程中治理主体多元化。网格化治理模式极大地减轻了行政组织的管理压力，还可以有效避免乡村合并产生的矛盾。网格化中每一个网格为一个治理单元，网格分为三级，包含分工关系、层级关系、权责关系等；如一级网格长由村委会书记、副书记、村委会主任、副主任、监委会主任以及文书担任，二级网格长由小组长以及中心户长担任，三级网格长由村里的党员和有威望的群众代表担任。

（三）德治进路

德治指在乡村治理中要进行道德和礼制建设。通过道德教化引导群众向上向善，让群众在道德实践中提升道德素养，通过道德规范的长期作用转化为群众自觉遵守的行为规范，深挖道德力量，补充自治和法治参与乡村治理活动。

《乡村振兴战略规划（2018－2022）》提出“三治”中“德治为先”的治理机制。

一是以完善的机构和形式作为载体推动德治建设。目前全国各地创新了很多新的组织载体。其中较为普遍的有村史馆建设、红白喜事理事会、“村规民约”新民风建设、道德评议会等。通过村史馆建设提高村民的归属感和自信心，开展道德引导教育；红白喜事理事会由农村中有威望、公道正派、热心服务的人士组成，开展移风易俗工作，针对农村婚丧大操大办、高额彩礼、落后低俗的习俗、铺张浪费等不良民风进行道德管理，改善农村不良风俗习惯；道德评议会通过举办道德讲堂、事迹报告会、树先进典型现身说法等开展德治活动。X县通过全面推行以“诚、孝、俭、勤、和”为内容的新民风建设实施德治建设。

二是优化政策，支持、保障乡村治理德治化建设。由于乡村治理活动的复杂多样性导致政策制定得不准确不周密，德治工作实施难度较大，政策流于表面和形式，无法发挥真正的推动作用。如在地方层面和中央层面对德治机构进行精细化设计，通过法律法规予以规范，赋予清晰的职能，明确权责划分；实现德治机构与自治机构的融合贯通，发挥多方面职能。依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，形成《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出的“民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局”，精简人员，节约管理经费，提高工作效率。

三是乡村治理村礼文化的培育和传承。村礼文化是乡村长期发展过程中形成的某种观念（较稳定的观点）在祖祖辈辈、家家户户的耳濡目染、自然陶冶和潜移默化中使村民养成了相对稳定、独具特色的习惯性和模式化的思维方法，进而发展为某种理念（已是某种尊崇），最后提升为某种信仰（不仅是尊崇更是畏戒），以至最终发展成以习惯为精髓的包括世界观、价值观、政治体制等在内的文明系统理论和思维惯式。德治与村礼文化有着天然的亲和关系，挖掘运用村礼文化资源对乡村德治化治理发挥着推动作用，使德治从优秀的村礼文化中得到滋养。